El regionalismo estratégico del Mercosur

El Mercosur representa un enfoque regionalista con aspiraciones estratégicas y metas más ambiciosas que superan el simple libre comercio y una diversificación de las relaciones comerciales internacionales con un enfoque más globalista.
Por ello, los países del Mercosur han constituido una unión aduanera imperfecta y tienen la meta de convertirse en un mercado común. Por otra parte, sus integrantes han intentado impulsar una estrategia de diversificación de sus relaciones comerciales más allá de la región, cuyo mejor ejemplo fue la firma en 1995 de un acuerdo sobre comercio e inversiones con la Unión Europea y el inicio de las negociaciones para establecer una zona de libre comercio con ésta.
En este entorno, la adhesión al TLCAN o el ingreso al ALCA podría afectar gravemente la estrategia de integración del Mercosur. Para autores como De Noronho Goyos, la adhesión de ese bloqueal TLCAN o al ALCA sería un desastre económico y social, particularmente "si se mantienen las condiciones draconianas aplicadas a México". Ciertamente, ésta puede ser una opinión extrema, pero no deja de tener sus defensores.
En el Mercosur diversos sectores, tanto empresariales como políticos, rechazan que en el ALCA se repita la experiencia de integración del TLCAN en aspectos como la propiedad intelectual, claramente más amplia que la acordada en la Organización Mundial de Comercio (OMC), la apertura indiscriminada del sector de servicios y las compras gubernamentales, las normas sobre inversiones y cualquier regulación que exceda lo acordado en la OMC. Aceptar un modelo de este tipo implicaría adquirir compromisos que trascienden las actuales metas del Mercosur, lo que en términos prácticos significaría la sumisión de este último al proceso hemisférico.

En Brasil los actores económicos nacionales no están muy entusiasmados con el ALCA. Tanto los empresarios cuanto la dirigencia política de esa nación consideran que las ganancias que se podrían obtener no son excesivas y los costos podrían ser importantes en ciertos sectores. Como señala Chudnovsky, la integración con Estados Unidos implica altos riesgos para la industria brasileña en el comercio de maquinarias eléctricas y no eléctricas, bienes de consumo electrónico, equipos de transporte, productos químicos e informáticos. Para la industria brasileña los costos del ajuste a un acuerdo comercial con Estados Unidos podrían ser mayores que los pequeños beneficios que eventualmente se obtendrían en términos del acceso a ese mercado.
De igual manera, el sector agrícola se vería afectado, tanto en Argentina como en Brasil, pues tendría que competir con producciones que se han desarrollado gracias a los enormes subsidios del gobierno estadounidense. Rubros como jugo de naranja, textiles y azúcarse verían seriamente afectados.

En Argentina, en cambio, la propuesta de integración hemisférica fue recibida con gran entusiasmo. Cuando se anunció la Iniciativa para las Américas (IPA) el presidente Carlos Menen la describió como "un paso trascendental en el aumento de la prioridad de América Latina en la política exterior de Estados Unidos". El apoyo a la IPA fue parte de una política de acercamiento del gobierno de Menen a Estados Unidos, promoviendo lo que el canciller Guido di Tella describió como una "relación carnal con Washington". Menen incluso manifestó el interés argentino de ingresar de forma unilateral al TLCAN, aun al margen de los compromisos contraídos en el marco del Mercosur. Por ello, duranteel período 1992-1994 fueron evidentes las diferencias entre Brasil y Argentina, que generaron dudas sobre el verdadero compromiso político que existía con el Mercosur.

Posteriormente, sin embargo, Argentina moderó su entusiasmo con la propuesta de integración hemisférica al darle prioridad al Mercosur, aunque sin dejar de expresar el deseo de que el proceso de integración en marcha en el Cono Sur se uniera con el de Américadel Norte. Los costos del ALCA parecen ser demasiado elevados por el solo ingreso al mercado de Estados Unidos, que no es el más importante del Mercosur. Además, temas como la transferencia de tecnología y la deuda externa son importantes para este último bloque y no forman parte de la agenda de integración hemisférica. El Mercado tiene incentivos positivos para participar en el ALCA, como la garantía de un ingreso seguro al mercado de Estados Unidos, la posible expansión del comercio intraindustrial y la atracción de nuevas inversiones. Las ganancias derivadas del libre comercio, en cambio, son limitadas, pues tan sólo Brasil podría ver incrementado su intercambio comercial con Estados Unidos en hasta 8%.

Sin embargo, los incentivos negativos son más importantes y se refieren a los costos de exclusión derivados de no participar en el ALCA. Mantenerse al margen supondría la pérdida relativa de competitividad de los productos del Mercosur en los mercados del TLCAN y la ALADI y la desviación de inversiones.
En cuanto a los costos de participar, uno de ellos podrían ser las represalias por una eventual desviaciónde comercio.
En consecuencia, el Mercosur no está dispuesto a pagar cualquier costo para ingresar al ALCA. Como señalan Hinojosa-Ojeda, Lewis y Robinson, la decisión de participar o no en las iniciativas de integración hemisférica reflejan un complejo cálculo de los países para maximizar los beneficios económicos y minimizar los riesgos políticos asociados con la integración. En el Mercosur se considera que los beneficios de ingresar al ALCA no son tan elevados como para sacrificar la existencia del proceso subregional. La posición del gobierno de Brasil, el líder del Mercosur, es que la estructura del ALCA debe reposar sobre los bloques de comercio existentes, sin tratar de sucederlos. Por ello la estrategia de aquél es consolidarse primero como esquema de integración para incrementar su poder de negociación frente a Estados Unidos y el TLCAN. Como expresó el entonces subsecretario general de Integración y de Comercio Exterior delMinisterio de Relaciones Exteriores de Brasil, José Botafogo Gonçalves,"El Mercosur no se va a diluir en el hemisferio ni es una mera etapa de transición".

Además, hay diferencias sobre qué temas deben incluirse en la agenda negociadora; esto es lo que Wolfdescribe como el problema floor versus ceiling. Es probable que el ceiling, es decir, las concesiones máximas, se convierta en floor o punto de partida de las negociaciones hemisféricas. Ésta es la posición de Estados Unidos que desea que, por ejemplo, las normas laborales y ambientales del TLCAN, consideradas como ceiling por varios países latinoamericanos, se conviertan en el floor del proceso negociador del ALCA. En términos prácticos esto se refiere a si las negociaciones del ALCA deben tener como punto de partida lo acordado en el TLCAN, que en muchas áreas supera los compromisos que en el ámbito multilateral se han acordado en la OMC. Las negociaciones realizadas hasta ahora evidencian una manifiesta diferencia entre Estados Unidos y el Mercosur en esta materia, en particular en ambiente y estándares laborales, temas que Brasil no desea que formen parte del proceso negociador.

Las diferencias de criterio entre Estados Unidos y el Mercosur se manifestaron con toda crudeza durante la llamada fase brasileña de negociación del ALCA. Desde la realizaciónde la Cumbre de Miami hasta la reunión ministerial de Cartagena (1997), se habían planteado cuatro alternativas de negociación:
a] convergencia de los acuerdos bilaterales o subregionales existentes

b] ampliación de un(os)acuerdo(s) a todo el hemisferio

c] poner en marcha un nuevo acuerdo hemisféricode libre comercio, manteniendo los acuerdos existentes

d] adoptar una estrategia de two o more tracks, en la que haya países núcleos que asuman todos los compromisos del ALCA y países periféricos que lo hagan de forma gradual.

El bloque del Cono Sur proponía que la negociación se debía realizar en tres etapas en las que se abordarían temas específicos. En la primera, la facilitación del comercio, como, por ejemplo, los procedimientos aduaneros y las medidas sanitarias. En la segunda se tocarían temas distintos, pero sin entrar en negociaciones sobre acceso a mercados, que se dejarían para la tercera etapa. Esta propuesta se contradecía con la que Estados Unidos presentó posteriormente, en la que recomienda la negociación simultánea de todos los temas. Esta posición fue la que finalmente se impuso en la reunión de Playa Conchal, Costa Rica, celebrada en octubre de 1997.

Sin embargo, se mantuvieron otras diferencias que surgieron en la reunión ministerial de Recife (febrero de1997). La primera se refería al Alcance del acuerdo, pues mientras Estados Unidos planteaba el establecimiento de normas superiores a las de la OMC, el Mercosur rechazaba ese tipo de compromiso. El gobierno estadounidense solicitaba la inclusión de temas laborales y ambientales, lo que era rechazado por el bloque sudamericano, a menos que se comprobara su vinculación al comercio y la maduración de su tratamiento en el plano multilateral.